Avis du CNTE sur le projet de loi portant réforme du Code Minier

Délibération n°2020-3 : Avis sur le projet de loi portant réforme du Code minier

Adopté le 23 novembre 2020

Le Conseil national de la transition écologique,

Saisi par la Ministre de la transition écologique pour donner un avis sur le projet de loi portant réforme du code minier,

1. – Souligne que les ressources minières se trouvent au cœur des enjeux de la société –la diffusion des nouvelles technologies nécessitant une diversité exponentielle de types de métaux, notamment pour la transition écologique et numérique ;

2. – Considère, en premier lieu, que la recherche et l’exploration permettent l’amélioration des connaissances des gisements susceptibles de répondre à des besoins ou des usages futurs; en second lieu, que l’exploitation de ces ressources en France et en Europe répond à un enjeu d’intérêt général, lorsqu’elle participe à l’indépendance stratégique et qu’elle contribue à des approvisionnements durables, résilients et responsables du point de vue de la production comme de la consommation ;

3. – Demande que l’approvisionnement en substances minérales repose prioritairement sur la stratégie «réduire, réutiliser, recycler», dite des «3R» ; que l’exploitation minière ait pour objet de pallier aux insuffisances d'approvisionnement de l’économie circulaire; demande le plein développement des capacités industrielles permettant des approvisionnements issus de l'économie circulaire, telles que la réutilisation et le recyclage; demande la réduction des usages; note toutefois que dans le contexte de projets miniers s’inscrivant sur le temps long, la connaissance des besoins futurs de la société peut être incertaine et difficile à préciser;

4. – Estime que les approvisionnements venant de l’étranger aussi bien en ressources primaires que secondaires, devraient également répondre à un haut niveau d’exigences sociales et environnementales ; suggère de mobiliser pour ce faire, et lorsque cela est technologiquement pertinent, l’expertise d’établissements permettant d'assurer la traçabilité de ces substances minières largement intégrées dans les nouveaux produits technologiques –cette traçabilité pouvant également être mise en place sur le territoire national afin de lutter contre l’exploitation minière illégale ;

5. – Rappelle que le code minier est, en combinaison avec le code l’environnement, le cadre législatif et réglementaire de nombreuses activités relatives au sous-sol, qui doivent être exercées dans le respect de l’environnement et de la santé humaine ; il convient de poursuivre le travail de définition des engagements mine responsable en concertation avec l’ensemble des parties prenantes, afin de définir des bonnes pratiques complémentaires à la règlementation applicable;

6. – Note que le projet de réforme a pour ambition de permettre des projets miniers mieux acceptés grâce une transparence et une concertation accrue, l’amélioration de l’évaluation des projets miniers, la simplification des procédures ainsi que le renforcement de la lutte contre l’orpaillage illégal; demande que d’autres mesures pour lutter contre l’orpaillage illégal soient intégrées au projet de réforme (aggravation des sanctions pénales, traçabilité du carburant et du matériel d’extraction minière, infraction pour détention non justifiée de grandes quantités de carburant...) ;

7. – Considère que le code minier actuel est mal adapté aux exigences contemporaines, notamment en matière de participation des parties prenantes en amont des projets, et salue donc le projet de réforme du code minier ;

8. – Estime que le projet de réforme recherche un équilibre entre les besoins stratégiques de laFrance, l’intérêt des exploitants, la protection de l'environnement et la participation des parties prenantes aux décisions publiques, y compris avec les collectivités territoriales concernées ;

9. – Attire également l’attention concernant la rédaction de certaines dispositions du projet de loi, dont la formulation doit être précisée ;

Sur le titre I, intitulé « Une gestion dynamique et transparente des ressources du sous-sol » ;

10. – Note avec intérêt les éléments constitutifs d’une politique nationale des ressources et usages du sous-sol, avec ses déclinaisons concernant la programmation, l’établissement d’un rapport quinquennal ainsi qu’une « notice » de recommandations techniques ; demande à cet effet que soient dégagés les moyens nécessaires à la qualité et au suivi de l’inventaire de ces ressources ; se félicite que cette politique fasse l’objet d’une révision régulière; recommande toutefois que les instances consultatives soient saisies pour avis du rapport, et que ce rapport fasse l’objet d’un débat et vote parlementaire;

11. - Recommande que cette politique se fonde sur la réponse aux besoins prioritaires de la nation sur la base de critères économiques, écologiques et sociaux, quant à la production de ces substances et à leur usage;

12. – Se félicite que cette politique intègre les enjeux de l’approvisionnement en ressources ; considère que les projets miniers devront s’inscrire dans cette politique d’approvisionnement et qu’elle devra s’articuler avec l'aval de la chaîne de valeur sur le territoire ;

13. – Demande que la politique nationale des ressources et usages du sous-sol soit compatible avec la stratégie nationale de transition vers une économie circulaire, le plan de programmation des ressources instaurées par l’article 69 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015, la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), la planification en matière de gestion équilibrée et durable de la ressource en eau et les documents stratégiques de façades maritimes et de bassins ultramarins, et aux engagements de la France en matière climatique conformément à l’article L. 100-4 du code de l’énergie et à la loi n° 2016-786 du 15 juin 2016 autorisant la ratification de l’accord de Paris adopté le 12 décembre 2015 ;

14. – Recommande que le projet de loi soit complété à son titre I par des dispositions lui donnant un caractère plus opérationnel et concret ; souhaite par exemple que la politique nationale des ressources et usages du sous-sol puisse prévoir que, selon le caractère stratégique des ressources visées par les projets en cause, l'État, des entités publiques d'investissements, des entreprises publiques, ou des sociétés d'économie mixte, puissent prendre des participations au capital des sociétés demandeuses ou détentrices de titres exclusifs de recherche ou d'exploitation prévus au code minier ;

Sur le titre II, ayant pour objet de favoriser l’émergence de projets mieux concertés et prenant en compte en amont les enjeux environnementaux, économiques et sociaux ;

15. – Rappelle que ces dispositions traitent de l’attribution de titres miniers (titre exclusif de recherche et titre d’exploitation); qu’une fois un titre acquis, le titulaire devra obtenir l’autorisation de réaliser les travaux (cf. titre III), avec les mêmes garanties que celles prévues par le code de l’environnement;

16. – Note que le projet prévoit la prise en compte des trois piliers du développement durable – économique, environnemental et social – en amont de la conception des projets d’exploration et d’exploitation, dès l’attribution de titres ;

17. – Se félicite dans l’ensemble de cette évolution, qui permettra l’amélioration des projets au niveau local et renforcera leur intégration dans le territoire ; rappelle que cette évolution est réclamée par les parties prenantes depuis des années ; les organisations environnementales regrettant par contre la première évaluation de l’intérêt économique et social de l’exploitation minière, au moment de la délivrance de titres d’exploration, ce qui est jugé trop précoce puisqu’à ce stade la possibilité d’exploiter les gisements qui seront éventuellement découverts n’est par nature pas connue, ce qui obère toute possibilité de projection d’exploitation socio-économique;

18. – Précise avoir tenu des débats sur la faisabilité juridique et l’opportunité de soumettre l’attribution de titres miniers au régime de la directive 2001/42/CE, dite « plans et programmes », transposée aux articles L.122-4 et suivants du code de l’environnement, plutôt qu’au mémoire et à l’analyse de faisabilité sociale, économique et environnementale ad hoc tels que prévus par le projet de réforme du code minier;

19. – Considère qu’au moment de la préparation des projets, la définition des parties prenantes et les modes de concertation seront déterminants ;

20. – Salue le choix d’établir un principe de proportionnalité entre les procédures et l’objet d’une décision, sa durée de validité et ses incidences sur l’environnement ; attire l’attention sur la nécessité de prendre en compte cet objectif dans les améliorations rédactionnelles à apporter au projet de loi ;

21. – Attire toutefois l’attention sur la nécessité de préciser davantage les procédures en adéquation avec le principe de proportionnalité ;

Sur le titre III, relatif au meilleur encadrement des travaux miniers, leur remise en état et la gestion des risques post-exploitation

22. – Rappelle que les travaux miniers peuvent avoir un impact extrêmement important sur la faune, la flore, les écosystèmes et le climat, et sont susceptibles, en l’absence de précautions et du respect de la réglementation, de générer des dangers graves pour la santé des populations riveraines ;

23. – Souligne que les activités et les techniques d’exploitation devront recourir aux meilleures pratiques, notamment environnementales, et salue l’ajout de la santé publique à la liste des intérêts protégés par le code minier ; salue l’expertise propre aux agents chargés du contrôle des mines et des installations classées et demande que soient préservées ces compétences et missions par des effectifs en nombre suffisant avec les garanties d’indépendance liées à leur statut ; de même pour les effectifs de l’ONF et des réserves naturelles ;

24. – Rappelle avec inquiétude l’enjeu que constitue la gestion des anciens sites miniers, en termes de santé des populations riveraines, de pollution de l’environnement pénalisant l’activité des territoires, dont certains restent encore sévèrement impactés et handicapés dans leur attractivité ;

25. – Souligne l’intérêt de poursuivre la réflexion sur la définition de la notion de dommage minier; et sur les suites à donner aux dispositions de la proposition de loi dite Chanteguet concernant l’après-mine;

26. – Se félicite du progrès que constituent les mesures prévues par le texte (police résiduelle des mines 30 ans après la cessation de l’activité, consultation du public au moment de la déclaration d’arrêt des travaux, possibilité de rechercher la responsabilité de l’entreprise mère au sein d’un groupe) ;

27. – Attire toutefois l’attention du législateur sur la nécessité d’encadrer strictement ces mesures pour pallier à toute insécurité juridique ; rappelle à ce titre que la législation applicable à l’arrêt des travaux miniers constitue un enjeu de sécurité juridique pour les exploitants ;

Sur le titre IV, mieux contrôler et lutter contre l'orpaillage illégal

28. – Salue les dispositions relatives au renforcement de la lutte contre l’orpaillage illégal, étant précisé que l’habilitation des agents de l’ONF doit être circonscrite à cette mission ;

29. – Indique que la stratégie consistant à mettre des opérateurs légaux assujettis au cadre réglementaire sur des sites occupés par des orpailleurs illégaux et conduisant à remplacer des exploitants illégaux par des exploitants légaux a été débattue, que l’appréciation de l’efficacité du dispositif pour lutter contre l’exploitation illicite ne fait pas consensus ;estime que les activités légales et illégales ne sauraient être mises sur un pied d’égalité;

30. – Demande des propositions sur la traçabilité du minerai issu des exploitations minières, afin d’endiguer le commerce de minerais illégaux ; estime que l’obligation de traçabilité de la mine au métal ne peut que favoriser les exploitants miniers légaux et endiguer l’exploitation illégale, en particulier si elle se fait au niveau des fonderies et affineries ; propose de s’appuyer sur le règlement (UE) 2017/821 relatif aux minéraux de conflit, qui entre en vigueur le 1er janvier 2021 , ainsi que sur les travaux de l’OCDE réalisés au sujet des métaux issus des zones de conflit et à haut risque et sur les initiatives y ayant fait suite ;

31. – Demande que le projet qui prévoit à l’article L. 611-9 la possibilité de délivrer des autorisations d’exploitation de « forme libre », puisse faciliter le contrôle des exploitations artisanales et soit de nature à favoriser la lutte contre l’orpaillage illégal ;

Sur le titre V, réviser l’encadrement des projets miniers de petite taille dans les outre-mer et le schéma d’orientation minière de Guyane

32. – Salue la prise en compte du Grand Conseil Coutumier des populations amérindiennes et bushinenges en tant que partie prenante ;

33. – Demande dans l’intérêt de la gestion et de la conservation du domaine forestier guyanais et particulièrement de la forêt primaire, que les titres et autorisations minières ne puissent être délivrées que sur avis de l’ONF, pouvant comprendre des prescriptions ;

34. – Rappelle, en vertu du droit existant, que le schéma départemental d’orientation minière (SDOM) est soumis à l’évaluation environnementale des plans et programmes ; rappelle également que les autorisations d’exploitation(AEX) sont soumises au droit commun de l’environnement, en particulier l’étude d’impact en fonction des critères prévus à l’article R. 122-2 du code de l’environnement, en l’espèce l’ampleur des défrichements et des dérivations d’eau ;

35. – Souhaite s’assurer que le SDOM soit soumis dans un rapport de compatibilité au SDAGE et aux SAGE lorsqu’ils existent, afin d’assurer le respect des obligations européennes de la DCE et la nécessaire coordination des planifications administratives de l’État ;

36. – Demande que la délivrance des AEX en Guyane fasse l’objet d’un avis du Grand Conseil Coutumier pour les zones déterminées par décret en Conseil d’Etat, correspondant aux territoires où résident des populations autochtones ;

Sur le titre VII, relatif à diverses mesures susceptibles d’être prises par ordonnances

37. – A débattu sur la place de l’orpaillage guyanais dans la politique nationale des ressources et des usages du sous-sol, sans aboutir à un consensus; n’a pu formuler une position commune sur la proposition de la Convention citoyenne pour le climat d’un moratoire sur l’exploitation industrielle minière aurifère en Guyane ;

38. – Se félicite du projet d’intégrer l’autorisation d’ouverture de travaux miniers (AOTM) dans l’autorisation environnementale du code de l’environnement ;

39. – Rappelle son attachement au débat parlementaire et note que le recours prévu aux ordonnances ne fait pas consensus; et en tout état de cause, estime que d’éventuelles ordonnances prises par le Gouvernement au sujet du code minier devront faire l’objet d’une concertation forte avec les parties prenantes ;

Sur l’intégration du projet de loi dans le droit minier existant

40. – Rappelle que les principes généraux du code de l’environnement s’appliquent aux activités prévues par le code minier ; rappelle que le droit existant prévoit que ces activités soient mises en œuvre dans le respect du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement et prennent en compte l’intérêt des populations ;

41. – Note que le projet n’affecte pas l’articulation entre le code minier et le code de l’urbanisme ;

42. – Note que le projet n’affecte pas les modalités de cession d’un titre minier, qui doit systématiquement être autorisé par le ministre chargé des mines, après instruction des capacités techniques et financières de l’acquéreur ;

43. – Rappelle qu’une réforme de la fiscalité applicable aux divers types de mines est nécessaire et demande à y être associé.

44. – N'a pas pu s’accorder sur les points suivants :

• que la production d’or issue du recyclage serait trois fois supérieure aux besoins industriels stratégiques (hors horlogerie et bijouterie) ;
• que l’analyse environnementale plan programmes réponde à la fois à l’objectif de simplification, au principe de proportionnalité, et garantisse la robustesse de l’analyse environnementale ainsi que la sécurité juridique des titres ;
• que les nouvelles garanties prévues par le projet de réforme ne s’appliqueraient pas au permis d’exploitation en outre-mer (information des collectivités locales du dépôt d’une demande, analyse environnementale, économique et sociale, information des collectivités et du public de la délivrance d’un titre);

45. – Précise que plusieurs propositions de mesures supplémentaires ont été émises, sans faire consensus :

• Que la politique nationale des ressources et usages du sous-sol soit opposable à l'obtention des titres miniers, afin d’éviter un risque de contradiction entre les objectifs de la réforme (indépendance stratégique et approvisionnements durables) et les substances qui seront effectivement exploitées sur le territoire ;
• Que soit instituée une procédure renforcée d’information et de participation du public et qu’une valeur contraignante soit accordée aux conclusions des concertations ;
• L’interdiction du cyanure en cuve, utilisé soit dans le cadre d’une exploitation primaire, soit dans le cadre de son recyclage ;
• La possibilité d’opposer « l’intérêt des populations » à la réalisation d’un projet minier ;
• La création d’un « Fonds d'indemnisation national de l'après-mine », abondé par les entreprises minières qui verseraient une participation pour alimenter ce fonds lorsqu’elles sont en activité ;
• La création d’une mission d’indemnisation de l’après-mine, inspirée du rapport Chanteguet (2017), qui permettrait de mobiliser le fonds pour réhabiliter ou compenser les dommages passés (et non uniquement les dommages futurs comme dans l’actuel projet de loi) ;
• L’interdiction des fosses d’extraction profondes telles que les projets de mines « industrielles» aurifères en Guyane ;
• Que la délivrance des AEX en Guyane fasse l’objet systématiquement d’une consultation du public, en raison des effets préjudiciables qu’elles sont susceptibles d’avoir sur l’environnement ou la santé ;
• Que les demandes de permis d’exploitation (PEX) en Outre-Mer soient soumises à une évaluation environnementale en raison de leur superficie, de la durée du titre, de l’absence de restriction des techniques employées et de la sensibilité des milieux naturels concernés et donc des effets préjudiciables qu’ils sont susceptibles d’avoir sur l’environnement ;
• Que les nouvelles garanties prévues par le projet de réforme s’appliquent au permis d’exploitation en Outre-mer, notamment l’information des collectivités locales du dépôt d’une demande, l’analyse environnementale, économique et sociale, l’information des collectivités et du public de la délivrance d’un titre;
• Qu’aucune nouvelle exploitation minière ne puisse être autorisée sur les territoires qui subissent encore les conséquences sanitaires, environnementales et socio-économiques non maîtrisées d’une exploitation minière passée ;

Emet un avis favorable sur le projet de loi présenté.